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农村居民落户城镇后在老家违法新建住宅如何适用法律
作者:佚名   2017/10/13 14:43:01   来源:   浏览:120   字体浏览:

【案情简介】

某县村民张乙在外经商多年,后于2011年按户籍政策落户在某设区市,成为市区居民。但张乙在老家仍有亲戚朋友,为方便逢年过节在老家居住,于20011年底未经批准,自行占用承包耕地兴建住宅楼一座。建造期间,国土资源管理部门巡查发现后制止,并立案调查。调查结束后,在拟议处罚决定时,对张乙应适用《土地管理法》第76条以普通非法占用土地论处,还是适用第77条以村民非法占用土地建住宅论处有不同意见(第76条大体内容是指“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”,并区分是否符合土地利用总体规划,分别决定对新建建筑物和其他设施予以拆除或没收;第 77条是指农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非 法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋,不适用没收方式张乙原是本村村民,违法前已迁移落户城市,但在老家仍按政策保留有承包地和宅基地,对其如果是以普通非法占地论,就要区分是否符合总体规划,分别处以没收或拆除,而如以村民非法占地建住宅论,就只能单处拆除。试问:本案如何处理?

【评释】

《土地管理法》第76条和第77条的关系,是普通条款与特别条款的关系。虽然都规定处罚非法占地行为,但违法主体是农村村民且违法行为是建住宅的,则只能适用第77条。可见,第77条特别之处在于违法主体身份与行为内容。

在本案中,张乙建住宅事实是清楚的,有疑义之处是张乙是否仍是农村村民农村村民这一身份,主要靠户口、承包地和宅基地来界定。原本户口、承包地和宅基地与“村民身份是一体的,是村民即同时有农村户口和承包地等,但由于农村土地承包实行三十年不变政策和户籍制度改革,情况变得不一样了。首先是,按政策农村各户分田一经确定,各户人口增减都不影响各户已分承包地数量,这样即使是新出生和嫁娶迁人的村民在本村也没有承包地;其次,农村土地承包经营权可以转包转租,这样集体以外成员,包括城镇居民和从事农业的公司企业也可以在农村取得承包地;再次,由于户口管制放松,人口迁移频繁,农村宅基地也可以通过继承等方式由城镇居民,甚至公司企业取得。因此,不能再以是否拥有承包地和宅基地作为界定是否是村民的标准了。

这样,能作为村民身份标识的只能是户口了。直观地理解,张乙已迁出户籍并落户城市,应该不再是村民”。之所以对类似张乙这样原是村民后又迁出的违法主体难以适用法律,原因在于政策允许迁出的村民”保留原来的宅基地使用 权和承包地(参见《农村土地承包法》和《国务院关于积极稳 妥推进户籍管理制度改革的通知》国办发〔20119号),这样 就造成了主体身份认定的困扰。现行土地管理法第77条的制定是基于当年减轻农民负担的政策环境,为防止因罚款加重农民负担而制定的,虽然目前户籍制度改革的趋势就是建立城乡统一的户口登记制度,不区分农村户口和城镇户口,但国土资源管理部门在执行第77条时还得区分违法主体户籍身份。按照现在户籍政策,“农村人口落户城镇的要保证其享有与当地城镇 居民同等的权益(国办发〔20119),并且规定“尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权。可见,在户籍制度没有完全改革到位之前,还是存在着进城成为市民和“留乡保留农民身份的客观现实。而进城成为市民后,其宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护”,按照国办发 〔20119号文件解释,是指农民落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回,这样看来进城农民”受保护的是进城前已有的承包地和宅基地,而不是进城后仍可以取得此前没有的承包地和宅基地。综合以上,我们倾向于认为,类似张乙的进城农民身份已经不是农民村民(虽然其仍保留已有的宅基地使用权和土地承包经营权)对其违法占地建住宅应按照第76条处罚。

【相关条款】

1.《农村土地承包法》

第二十六条承包期内,发包方不得收回承包地。

承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承 包经营权流转。

承包期内,承包方全家迁人设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。

承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。

2.《国务院办公厅关于积极穗妥推进户籍管理制度改革的 通知》(国办发〔20119号)

三、依法保障农民土地权益

(六)农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策,充分考虑农民的当前利益和长远生计,不能脱离实际,更不能搞强迫命令

(七)坚持土地用途管制,不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实避免擅自扩大城镇建设 用地规模,损害农民权益。

(八)禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过村改居等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地,禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设,严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。

四、着力解决农民工实际问题

(九)对农村人口已落户城镇的,要保证其享有与当地城镇居民同等的权益;对暂不具备落户条件的农民工,要有针对性地完善相关制度,下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题

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